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风险社会中的危机应对:分权还是集中?

(本周南都专栏,全本,数天前截稿时芽菜仍未被最终确定为病源。)

黄瓜,还是豆芽?这是个问题。截至本周已经带走26条人命的出血性大肠杆菌的病源到底在哪里,在德国仍然是个未知数。是德国政府太无能,还是卫生体制的问题?因为迟迟未确定这种大肠杆菌致命性新变种的病源,德国公众、其他欧洲国家政府和公众对德国联邦政府的批评越来越激烈。人类的社会制度到底能否对付层出不穷的新超级病菌,正在成为欧洲公民社会的争论焦点。

表面上,欧洲的蔬菜生产和销售已经受到极大影响,欧盟对有西班牙、法国和德国等国的菜农赔偿总额从1500亿欧元上调到2100亿欧元,菜农们继续上街义卖、示威,要求得到100%的赔偿。而普通公众呢,却在夏天到来之际,对黄瓜、西红柿、生菜这些一年四季都不可少的沙拉原料保持着距离,不能不说是一种生活的痛苦。随着公众的忍耐正接近极限,不难想像,德国的卫生检疫机构现在如何焦头烂额、政客们又如何互相攻诘。

不过,混乱的争吵中虽然有些不和谐的声音,比如德国《图片报》稍早有猜测,受污染的豆芽可能与中国有关,但是总体上,这次大肠杆菌事件中的公众讨论还是相当理性,看不到媒体或政客拿台湾的塑化剂或者中国大陆的食品添加剂来说事、分散公众的注意力,倒是我们的CCTV更乐意报道国际间的“乱象”而有意忽略身边的许多“不和谐”。相反,惯于反思的德国媒体开始关注德国的各个检验机构是否尽职,讨论现有体制是否能够应对“风险社会”的问题。

其中,最为焦点的监管问题,牵涉到不同的联邦机构和权责划分,集权还是分权?引发公众的极大关心:出血性大肠杆菌病源迟迟不能确定,是否与德国政府现有的高度分权的疾病体制有关?过去数周,围绕大肠杆菌的调查,有两个联邦部委、三个联邦机构和32个国家机构和城市牵涉其中,来自联邦和地方的政客、来自不同机构的代表发出各种各样甚至矛盾的声音,公众和国际社会也常常为之困惑,人们不禁要问,是否必须进行联邦行政改革,模仿美国的联邦疾控中心,将现在的庞杂机构和事权划分整合为一个统一的疾病控制机构?这是否意味着当“风险社会”来临,只有集权型超级庞大的社会管理体制才可能高效率地应对、改善监管?

在绝大多数中国读者眼里,这个问题也许根本不算问题:SARS以来的各种突发性危机已然展现了中央政府作为集权者如何遂行统一的危机管理,连三聚氰胺这样的地方性问题也最终由全国性的官办乳业协会进行统一的受害者赔付,更不用说当前如火如荼的反添加剂运动无法离开各部委的协调和统一指挥。

但是,《明镜》周刊最新的报道却指出了一个相反观点,而且代表着德国学界的一个共识:现在并存的各类机构对于出血性大肠杆菌、或者猪流感之类的食品安全与疫情问题并非劣势,也许还更具优势,而无需合并为统一机构。比如说,2009年猪流感爆发时,美国的疾控中心(CDC)就在判断和公布疫情方面贻误时机,表现难以令人满意。而小型机构没有那么多不必要的行政顾虑,没有巨型机构的官僚主义,行动更为快捷,在高度不确定的“风险社会”中分散的机构反而有助于公众在最短的时间内了解疫情和疫情发展,打破统一机构对信息的封锁。甚至联邦与地方政府、不同研究机构之间的争论和指责,这些貌似不和谐的民主表态,都有助公众更全面地了解真相,避免更大范围的社会恐慌。

如此分权的社会风险控制体系或许才是我们应对“全球风险社会”的正确选择,“深喉”总是分布在我们的身边,就像研究气候变暖的几十个专家向世界发出的独立科学警告。事实上,宝岛台湾的起云剂风波最初也来自卫生署的一个普通杨姓检验员的例行检查和独立报告。如果我们不依赖、不相信一个民主、分权的风险控制体制,那就意味着可能在数万名儿童身罹肾病多年之后公众才可能获知三聚氰胺的真相。

当然,这次从发现疾病到确定病原体用了整整18天的时间,病源地也未最后确认,风险控制和治理的改进余地还很大。柏林科赫研究所的维勒教授已经提议建立一套电子报告系统,加快类似病例的报告反应时间。这对可能承受更多风险的中国社会来说,或许是个很好的学习机会,在超级的“疾控中心”模式之外,还有另一种分权的社会风险控制机制。

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